近年来，村民自治已经成为一个热门话题。2002年3月23日，笔者用Google搜索器对一些词组进行了互联网搜索，找到有关网页数分别为：入世1220000，三个代表262000，西部开发137000，乡镇企业70300，三讲64900，国企改革48900，一国两制45200，农村税费改革21400，外出打工16700，职工下岗12900，政府机构改革12400，村民自治11200，干部“四化”9980，司法独立9050，家庭承包8300，户籍改革8280，三农问题4630，新闻改革2830，三提五统2230，党政分开1520，土地制度改革1150，撤并乡镇1070，废除终身制402，工会改革148，社会协商对话制度146，建立农会123，人大改革36.村民自治还比不上入世、三个代表、西部开发等眼下最热的话题，而与三讲、国企改革、一国两制、职工下岗等处于同一数量级。在有关农村的话题中，村民自治位于乡镇企业、外出打工、农村税费改革之后，排在家庭承包、户籍改革、三农问题、三提五统、土地制度改革、撤并乡镇、建立农会之前。在有关政治改革的话题中，村民自治与政府机构改革分坐头两把交椅，大大领先于干部“四化”、司法独立、新闻改革、党政分开、废除终身制、工会改革、社会协商对话制度和人大改革等。其中党政分开和建立社会协商对话制度是中共十三大特别强调的政治改革目标，但与之相关的网页大约只有村民自治的十分之一和百分之一。
不少人对村民自治抱有很大的期盼与希冀，也有不少人对村民自治提出质疑与批评。本节将介绍和评论对村民自治的不同看法和态度，而把重点放在批评方面。笔者曾于《战略与管理》1998年第6期发表《村政的兴衰与重建》，在详细考察村民自治实践的同时，对村民自治理论提出了批评。对于该文，贺雪峰等曾做过很好的评论并提出商榷意见。1由于忙于其他事务，笔者未能及时回应，对此深表歉意，并借此机会作出一些答复。
对村民自治的期望利主义
在1980年代，村民自治是一个并不引人注目的话题。中共中央文献研究室、国务院发展研究中心主编的《新时期农业和农村工作重要文献选编》（文献的时间是从1978年12月13日到1992年3月20日）总共93篇文献中，谈到村民自治或村委会建设的只有8处，而且只有1处即1990年8月10日的《全国村级组织建设工作座谈会纪要》提出要“认真实施《村民委员会组织法（试行）》，加强基层民主政治建设”，把村民自治与基层民主政治建设联系起来。但即便就在这唯一的1处，重点仍然是如何恢复和强化行政管理，特别是如何加强村党支部对村民委员会的领导。2如果从1982年宪法第111条规定“村民委员会是基层群众性自治组织”算起，村民自治制度已经存在20年了。但在1987年11月24日人大常委会通过《村委会组织法（试行）》前，这一制度处在邹谠所谓的“冷漠地带”。3从人民公社的生产大队到村民委员会，不过是改了一个名称，其人事和运作机制都没有什么实质性的变化。对于多数村民来说，甚至称呼都没有改变，仍然按照习惯把村委会称为“大队”。由于《村委会组织法（试行）》肯定了村委会民主选举，民政部的一些青年官?a
name=8>弊宰髦髡诺亟熬貉 币肫渲小！洞逦嶙橹ǎㄊ孕校酚?988年6月1日开始在全国实行，一年后就发生了“六四”，有一些人认为，村民自治是资产阶级自由化的产物，不能再搞下去了。在“关键”时刻，由于彭真的“坚持”，以及薄一波的“支持”，村民自治制度得以保存下来。1990年8月在山东省莱西市召开了全国村级建设组织座谈会，主管的政治局委员宋平拍板：对《村委会组织法》不要再争论下去了，应该去实行。于是民政部于1990年9月发出了《关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知》，计划用十年时间在全国逐渐铺开。4
1.功利主义的期望
进入1990年代，村民自治的潜在价值被发现了，从而有幸跳出“冷宫”，一跃成为各级领导人的宠儿。
对于中国高层来说，突显村民自治是为了“举旗帜”、“树样板”。“六四”之后，“改革开放的总设计师”邓小平曾表示：“十三大政治报告是经过党的代表大会通过的，一个字都不能动。”5既要高举邓小平理论的旗帜，又不方便再强调党政分开和建立社会协商对话制度等十三大的主题，政治风险性较小的村民自治便成为“继续推进政治体制改革”的首选。此外，官员们“发现西方对选举和看起来像中国农村民主的兴趣是中国国际形象的一种资产。”6村民自治可用来作为一个政治改革的样板，证明中国对国际社会的民主承诺，驳斥西方对中国没有人权的攻击。曾任中央书记处书记、统战部长的阎明复说：“梨树县的事迹（村委会”海选“）已经得到了国际上的广泛认可……它对我们回击西方诋毁中国人权状况的问题提供了有力的证据。”7“对中国选举改革的调查证明，民政部及地方官员在向农村输入半竞争性的选举上，起了关键性的作用。”8对于主管村民自治的民政部门来说，1980年代少数青年改革家的冒险试验开启了1990年代部门利益的金库，可以从中挖掘出部门威望、经费和国外考察机会等。在社会保障管理职能明确划归劳动部门后，村民自治事务更成为民政部门的希望所在。1988年，国务院批准把民政部基层政权建设处提升为司级。到1996年，全国民政部门共有1万多人从事与村民自治有关的工作。9福特基金会提供了促进村民自治的首笔赞助，随后，亚洲基金、国际共和协会、卡特中心、联合国发展署和欧盟都加入到这一行列中，向民政部官员提供经济和技术支持。民政部的有关人员利用这些资源召开了一系列的国际会议，出版了许多关于村民自治的书籍，并且对与民政部合作的地方官员（也包括他们自己）提供出国访问（主要是去美国）的机会。10“大致说来，在国家内部组织的层级结构序列中，层位越低的组织对村民自治构成阻力越大；相反，得到中央政府更多关注和帮助的地方，民主选举成功的可能性就越大。”大多数地方领导人对通过村民自治解决农村实际问题并不抱有幻想，甚至表现出很大的抵触，但并不妨碍他们中间的一些人将其视为博得“政绩”的工具。王旭发现，许多基层选举取得的成效取决于政府官员在组织、指导和监督村民选举中扮演的关键角色。11例如，四川省达川市为开展“村民自治达标活动”，专项投入达50万元，抽调部局级领导和工作人员480名，包片包村蹲点，定人员、定时间、定地点、定标准，实行岗位目标责任考核，将村民自治示范标准层层落实。徐勇总结说：达川市政府在村民自治进程中扮演了积极主动的角色，发挥了启动功能、动员功能、引导功能、推进功能、规范功能。如果没有达川市政府组织系统的强力推动，村民自治就不可能迅速落实到社会基层。作为这种主动性的回报，该市于1993年被评为四川省的村民自治示范县（市）。12
2.理想主义的期望
党国英说：“中国农村正在进行村民自治制度改革，村委会主任由农民直接选举。官方和知识界的一部分人似乎比农民对这场改革更为热心，与20年前的农村经济改革形成鲜明对比。”13与官员的功利主义相比较，学者通常表现出更多理想主义的色彩。虽然也有一些学者谈到村民自治在解决农村实际问题方面的作用和功效，但更多的人期待它能够成为“中国政治改革的突破口”和“中国民主建设的微观社会基础”，至少也要成为“民主政治文化的培训基地”。
徐勇称村民自治是“平静的民主化‘革命’”；14辛秋水认为村民自治是在政治改革上的又一次“农村包围城市”。15贺雪峰在概述村民自治研究时指出：“有学者从对国家政治体制关注的角度，认为村民自治还具有作为中国民主政治建设突破口和生长点的作用。所谓突破口，就是村民自治是中国民主政治本身的一个环节，村民自治不仅会导致而且事实上已经带来了由下自上的民主化进程，比如由村务公开到政务、企务、警务公开，由选举村委会到选举村支部，由村委会直选到乡镇长直选等。安徽社科院辛秋水先生和河北社科院杨爱民先生均持此种观点。更多学者对村民自治是民主政治突破口的说话不以为然，但认为村民自治是民主政治的生长点应无疑问。所谓生长点，一是指村民自治作为社会民主，为政治民主提供了环境和生长的条件（程同顺），二是指村民自治特别是村委会选举可以提高农民的民主意识，增强农民的民主能力，从而将农民训练为合格的公民，这将是对民主政治最为扎实的一项工作（王仲田）。”161981年6月，中共中央《关于建国以来党的若干历史问题的决议》指出，党的目标是要“在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主”。车间民主选举和村委会民主选举，都曾被视为是“逐步实现人民的直接民主”的出发点，但前者现在已经不再被提起。唐兴霖等人认为：“80年代以来，在中国政府的推动和广大农民的参与下，中国农村的基层民主建设——村民自治建设和发展将构筑起社会主义民主的微观社会基础。”“村民自治可形成中国民主政治建设的路径依赖”。17楚成亚认为：村民自治可以发挥“倒逼效应”，促进乡（镇）政治体制的改革。18王振耀告诫共产党人，未来只能从两条道路中选择其一：“一个选择是苏联，苏联的改革是先从中央做起，中央新思维不断推进，基层却没有动。苏联的改革是自上而下，没有让人民熟悉民主的程序，接受民主教育，参与民主活动，最后，到国家分裂的时候，人民只知道拿起枪杆子，内战不断。另一个选择是台湾。国民党从50年代就开始了村的选举，尽管国民党一直控制到80年代才开放，但客观上国民党的统治没有被选举推翻，并且到去年选举，国民党已经牢固地掌握了政权。……基层选举总体的意义是为中国民主化奠定了一个坚实的农村社会基础。”19徐勇说：“其实，在东方国家，民主化进程往往就是，一个由形式的权利到实质内容，由通过形式民主训练民众，培养民主习惯到民众运用形式民主争取权利的转换过程。正如军人上操必须从‘一、二、一’的基本形式训练一样，久而久之，民主就会成为一种形式权利固化为日常生活方式和习惯。这正是中国民主的牢固的根基所在。”20唐兴霖等人也认为，村民自治“是社会主义民主政治文化的培训基地”：“可以想见，随着村民自治的不断推进，占中国人口主体的农民开始接受社会主义民主政治文化，这将为未来中国的民主建设奠定坚实的精神文化基础。”21这里面隐含着的一个理论前提，就是像中国这样的东方国家的民众尤其是农民缺乏民主习惯，是民主化进程中的主要障碍，需要通过“形式民主”的长期训练才能克服。
3.浪漫主义的期望
有些人并不满足于通过村民自治解决农村现实问题，甚至不满足于通过村民自治实现民主化和现代化。在他们看来，现代化意味着现代性或者更明确地说是西方现代性的实现，因此不能被作为最高价值来追求。他们期望村民自治是“对西方现代性的一种替代选择”，是“中国现代性对西方现代性的挑战”；它不仅意味着中国文化的重新崛起，而且还负有把世界从西方式的“现代病”中拯救出来的重任，因而是“对人类文明的莫大贡献”。22王旭在《探求新的民主化模式：乡村中国的基层民主》一文中说：“中国乡村最近的政治发展还促使我们重新思考发展中国家的民主化进程。”23也有一些人并没有那么高的期望值，把村民自治制度视作“为万世开太平”的“制度创新”；他们孜孜以求的是“理论创新”，是形成“与西方国家不同的经验范式，并对由西方国家经验中产生的西方民主理论构成挑战”。徐勇说：“通过对草根民主的提炼，我们可以发现，中国的民主化进程有其独特性，因为它生长于中国特有的经济社会结构之中。这种独特性所提供的经验范式可以对传统的西方民主理论进行证明或证伪，并建构新的理论范式。”24通过村民自治理论的创造，使得“村治研究学派不仅仅是有了一副不同于西化理论的有色眼镜，而且有了一副较那些西化理论更为适宜、深刻、有用的眼镜。”25
对村民自治的批评
对村民自治的批评，出自于不同的视角，大致包括：从实际绩效评估的角度，从政治改革系统思维的角度，从国家政权建设和政治发展的角度，从中国特色现代化的角度。
1.从实际绩效评估的角度
柯丹青（Daniel Kelliher
）写道：村民自治的支持者们说，数据可以证明，村民自治是解决粮食征购、税收和计划生育问题的好办法。中国所有关于村民自治的数据和文章都表明，村民自治带来了新气象：高额完成了粮食征购任务，早婚现象大大减少了，拖欠钱粮的、超生的也减少了，而增加的是税收和节育妇女的人数。根据1994年的一份研究报告指出，村民自治使国家得到了几乎它想从福建农村得到的任何东西：在被调查的1200个村委会中，99%的村完成了粮食收购定额；92%实现节育达标；82%完成了税收任务。支持者认为，这些创纪录的高数字，雄辩地表明村民自治是解决政策执行难的灵丹妙药。26下面举几个如柯丹青所说的报喜不报忧的典型例子。
“四川省彭山县义和乡的双提留款，往年要集中多级干部、用半年的时间才能勉强收齐，实行村民自治后仅用半个月时间就能全部完成。民主选举的成功同时也改善了农村的社会治安状况。1993年山西省河曲县发生的刑事案件和治安案件分别比1991年下降53％和46％，其中重大、特大案件下降45％；民事案件、民间纠纷和来信上访也大幅度减少；87％的村实现了‘三无’，即无刑事案件、无治安案件、无集体上访和群众性闹事事件；1993年的495起民事纠纷中，由村级组织调处解决的占91％，许多所谓‘气死公安，难倒法院’的案子不出村就得到了解决。”27“自1997年5月《关于切实实行村务公开、民主管理制度的通知》下发以来，全县的信访和上访案件分别比上半年下降32％和35％左右，民间纠纷也大大减少，尤其是干群纠纷案件减少了40％左右”。28“陕西咸阳约台乡在实行村民选举后，选举出了一个乡村能人，遇事大家就相互协商，社会从此也就安定了；村干部腐败问题，在进行村民自治后，有村民、村民代表、村民议事会、民主监事会等权利个体和组织监督村干部的行为，财务公开制度和监督制度等也有效地防止了村干部利用村庄公共权力谋取私利的动机和行为，村干部行贿受贿等腐败问题有所缓和，而且这还有利于营造社会公平公正氛围，有助于和谐社会关系的建立；三乱（乱收费、乱罚款、乱摊派）问题也得到了有效制止……等等。”29众所周知，中国农村的基层干部能够拿出上级领导所需要的任何数字，而且可以把这些“政绩”与任何一项政策挂上钩，但是，他们当然不会也不可能证明其中的相关性。
Jude Howell
写道：“从支持者们收集的所有论点来看，他们将村民自治看作一种手段，目标是实现经济发展、政权合法化和社会秩序，而不是民主过程或民主制度本身的优点。正如民政部官员在同我们讨论时所说的：”我们的目标不是民主选举本身，而在于帮助农民致富‘。从这里可以推断出，民主是促进经济发展的一个重要方面。“30西方学者对于经济发展和村委会选举的关系进行过相当严谨的研究，美国杜克大学政治系牛铭实教授根据1998年在中国5省8县（市）2142个村收集的调查资料，对欧博文、苏珊·罗伦斯、高亭亭、史天健、戴慕珍提出的各种假设进行了验证，结论是：一个村的经济状况与这个村是否采用差额选举没有明显的关系。31张鸣尖锐地评论道：然而，好像故意跟乐观的人们过不去似的，从农村传来的消息却并不那么乐观，与当年大包干时中央一纸政策就让农村热气腾腾大变模样的局面相比，即使少数村民选举搞得比较好的地方，面貌也说不上发生了多大的变化。村民们对于上面赏下来的民主，显然没有当年发给的土地承包权那么大的兴趣。在那些境况很差的农村，对于上面来的干部和前来做”田野考察“的学者，村民们最想跟他们说的只是发生在周围的不平事，甚至递上一份份状子，哀求这些在农民眼中吃公家饭的人代为转达；而那些经济状况好一点的地方。几乎所有的男性青壮年和一部分女青年都出去打上了，相当多的人常年不在家，选举只好在那些似乎最缺乏政治能力的老弱妇孺中间进行。农民之所以对村民选举兴趣不大（至少在相当部分的农村如此），主要是因为依选举改造的村制，对于解决农民当前迫切需要解决的问题用处并不太大。32李鹏在《村民委员会组织法》正式颁布时说：”中国民主首先从基层开始，是因为对于一个普通农民而言，与其利益直接相关的不是省长或县长、甚至不是乡长，而是村委会主任。“但是，村委会主任在现实中的主要职能并不是执行村民会议的决议，而是贯彻乡镇以上政府的行政指令。徐勇指出：自1990年中期以来，村民自治面临的政府任务愈来愈重。特别是当收取税费成为政府发展经济和维持公共管理的主要任务时，农民负担不断增加，村民自治的行政”紧约束“运行特点愈益突出。非常有意思的是，当村民自治外部面临的行政压力愈来愈大之时，村民自治内部却按照法律规定的自身逻辑发展生长，这就是”四个民主“规则及其相应程序的确立。特别是1998年经过修订的《村民委员会组织法》，更加强调依法自治。1998年9月，江泽民说：”扩大基层民主，保证农民的民主权利，不仅是在农村中广泛实现社会主义民主，而且是发挥农民创造性和保证农村长期繁荣、稳定的根本政策。“1999年9月，他又赞扬村民自治是继包产到户、乡镇企业之后的又一”伟大创造“。然而，即使有国家领导人的一再高调表态，”面对强大的行政机器，分散的村民力量尚不足于抵制来自于村外的的行政摊派。如在以’海选‘闻名于世的吉林省梨树县，面对政府摊派的本地香烟的任务，农民却无能为力。内蒙古向干部讨要求村务公开和索要税票的农民却被干部铐上手铐。但这只说明，村民自治要得到顺利发展，必须具备必要的外部环境，主要是由国家权力系统构成的行政环境。“33人们现在看的越来越清楚，1990年代后期既是村民自治搞得最红火的时候，也是中国农村困境开始显露的时候。这就是说，小社区的自治机制根本影响不了大环境的不民主决策对农民切身利益的侵害；而城市化、城镇化、农民外出打工、人才外流的大趋势，又从另一个方面对村民自治制度造成冲击。
柯丹青指出：由于村干部外流进入私营经济领域或进入经济集中地区，这一级机构在人事上和组织上不断遭到削弱。支持农村选举的人认为，要恢复农村基层组织的活力，首先必须更换村干部。这些支持者说，许多有头脑、有见识的村民不愿当村干部，都去抓经济、赚钱去了，剩下来填补村级组织的人，是那些一心想得几个活钱而头脑又不够灵活的人。农村中广泛流传这样的一种说法：“最好的去读书，一般的外出做生意，最差的才呆在家里当支书。”河南省委党校的一份研究报告印证了上面的顺口溜：“有点才能的人，没一个想当村干部，尤其不想当村支书。”34舒伯特（Gunter
Schubert
）指出：“在那些外出打工者众的村庄，村民的政治参与和选举的竞争性呈下降趋势，理由很显然：村庄的综合经济能力越是依赖于外部经济，村民的政治参与程度也就越低。”35党国英说：农村经济发展所引起的人口变动对我国农村民主政治发展将会产生越来越大的影响。普遍规律是，随着经济发展农民将迁居万人左右以上的小城镇和大中城市，传统村落将逐步收缩为小的农场主居民点。这个过程在总体上将相当漫长，但局部变化已经在发生；只要出现这种变化，传统村落的民主自治制度就将失去意义，民主选举就必须扩大到小城镇。36显然，在村庄本身面临青壮年外流、土地荒芜、居住区萎缩、行政建制合并，几亿农民将要永远脱离乡村进入城镇时，村民自治最多也不过是扮演一个殿后的角色，根本不要设想它会一锤定音，在解决“三农”问题上起到开创性的作用。
2.从政治改革系统思维的角度
中共十一届三中全会以来，国内理论界和政界人士对于政治改革的观念可以说是“与时俱进”，跨越了三个阶段。1978—1985年是第一阶段，政治改革的主题词是废除终身制、干部“四化”、权力下放、直接民主、社会自治；1986—1991年是第二阶段，政治改革的主要任务是党政分开，政企分开，精简机构建立“小政府”，建立公务员制度，建立社会协商对话制度。1992年以后是第三阶段，政治改革的总体目标是市场化与民主化的相互促进，建立与市场经济、社会公正相配套的宪政民主制度和法治国家。
根据以上划分，村民自治可以说是第一阶段政治改革观念遗留下来的一块活“化石”。在1970年代末和1980年代初，南斯拉夫的社会自治理论对中国产生过非常大的影响，这从当时领导人的讲话和文件中不难看出。1978年10月11日，邓小平在中国工会九大致词中说：“为了实现四个现代化，我们所有的企业必须毫无例外地实行民主管理，使集中领导和民主管理结合起来。今后企业的车间主任、工段长、班组长要由本车间、工段和班组的工人选举产生。企业的重大问题要经过职工代表大会或职工大会讨论。”1980年8月18日，他在《党和国家领导制度的改革》中说：“各企业事业单位普遍成立职工代表大会或职工代表会议。这是早已决定了的，现在的问题是推广和完善化。职工代表大会或职工代表会议有权对本单位的重大问题进行讨论，作出决定，有权向上级建议罢免本单位的不称职的行政领导人员，并且逐步实行选举适当范围的领导人。”371981年6月27日中共十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》指出：“在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主，特别要着重努力发展各城乡企业中劳动群众对于企业事务的民主管理。”根据这些讲话与决议的精神，各地纷纷进行了工人选举车间主任、科员选举科长、农民选举村委会主任的试验。此后，当建立在计划经济基础上的社会基层自治与政企分开、党政分开等第二阶段的政治改革思路无法吻合时，工人选举车间主任、科员选举科长等举措就被抛弃了，而村民自治却由于种种原因侥幸保存了下来。
⑴政企分开与村民自治
1949年以后，中国形成了全能主义的总体性社会或者说单位社会。单位把政治、经济和社会职能集于一身，成为有效控制每一个人的社会细胞组织。改革开放以来，城市中的单位逐渐把政治和社会功能剥离出去，使企业和政府分开、经济组织和社区组织分开。然而，村民自治组织却迄今依旧是农村中的单位。
1984年的中央1号文件规定：“为了完善统一经营和分散经营相结合的体制，一般应设置以土地公有为基础的地区性合作经济组织，这种组织可以叫农业合作社、经济联合社或群众选定的其他名称，可以村（大队或联队）为范围设置，也可以生产队为单位设置，可以同村民委员会分立，也可以一套班子两块牌子。”1987年初，中共中央政治局的有关文件指出，目前“在村一级，有的单位设合作组织，有的则由村民委员会将村合作与村自治结合为一体”。38从实际的演变来看，大多数村都是村合作经济组织与村民委员会两块牌子，一班人马，交叉任职。这导致两个方面的结果：在集体经济薄弱的村，合作经济组织有名无实，其功能完全由村民委员会承担，重新回复到“政经不分，以政代企”的状态。另一方面，在一些经济发达地方的农村，大部分甚至全体村民都在村办公司和企业就业，村办公司和企业代行了村民委员会的职责，后者实际上成了前者的一个科室机构。秦晖说：“在东南诸省市场经济发达的富裕农村，这些年来许多地方村政的演变不是表现为‘民选村官’，而是表现为村企合一、企业‘吃掉’村级组织、‘村子公司化、支书老板化’，‘庄主经济’演变为‘庄主政治’。而企业的‘一长制’则演变为社区的‘一主制’。如果不考虑大共同体本位体制的解构问题，这样的演进就几乎是一种‘反动’的现代领主制。而像‘禹作敏现象’这类‘庄主制’之弊也在知识界引起了广泛批评。”39政经合一、政企合一、社区所有的村民自治制度，一方面使村合作经济组织的成员不能将自己的所有者权益转手变现，阻碍了他们离开农村进入城镇；另一方面又使在村办企业长期打工的外地人不能在居住地享有选举和被选举等项公民权利。这种单位制度的孑遗，与市场化和民主化的改革总体目标完全是南辕北辙。笔者在《村政的兴衰与重建》提出明确划分村政与村社，将村民委员会改称村社委员会，与村公所各司其职，已经得到一些学者的响应。村民自治理论的主要辩护人徐勇教授最近提出：“乡镇可根据需要选聘村干事，由乡镇支付报酬，从事乡镇委托的工作。由此将一部分地方选聘‘村官’合法化”。40这可以被认为是对本来意义上的村民自治的一种重大修正。
⑵党政分开与村民自治
邓小平早在1980年的《党和国家领导制度的改革》中就提出：要改变党委领导下的厂长负责制、经理负责制；还有党委领导下的校长、院长、所长负责制等等，也考虑有准备有步骤地加以改革。中共十三大政治报告指出：“企业党组织的作用是保证监督，不再对本单位实行‘一元化’领导，而应支持厂长、经理负起全面领导责任。事业单位中的党组织，也要随着行政首长负责制的推行，逐步转变为起保证监督作用。”根据这一精神，1988年4月13日七届人大一次会议通过的《全民所有制工业企业法》明确规定：“企业实行厂长（经理）负责制”，“厂长在企业中处于中心地位，对企业的物质文明建设和精神文明建设负有全面责任”：“中国共产党在企业中的基层组织，对党和国家的方针、政策在本企业的贯彻执行实行保证监督”。与此同时制定的《村民委员会组织法（试行）》，自然也没有规定村民委员会要接受中共村党组织的领导。
1989年以后，情况出现了变化。在某些党内文件和领导人讲话中一度强调企业党组织的核心作用，继而将坚持和完善厂长负责制与企业党组织的政治核心作用相提并论。41虽然出现了企业领导体制的“二心”之争，但最终没有动摇党政分开的初衷。农村的情况则与之不同。中共中央关于批转《全国村级组织建设工作座谈会纪要》的通知（中发〔1990〕19号文件）提出：“党支部要加强对村民委员会的领导。”1991年11月19日《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》又提出，要“加强以党支部为核心的村级组织配套建设”。42到1990年代末，新发布的《中华人民共和国村民委员会组织法》和《中国共产党农村基层组织工作条例》均规定，村党支部“领导”村民委员会。43这意味着，在现行村民自治的架构中同时存在两个村级公共事务管理组织，即通常所说的“两套班子”、“两块牌子”。在村务大事的处理上究竟由谁说了算？如果村民选举产生的村委会拥有决定权，那么，如何体现村党支部的领导核心地位？如果村党支部拥有决定权，那么村民们自然会问，“如此兴师动众地进行村委会选举，选出的只不过是‘二把手’，又有什么意义呢？”
为了解决上述矛盾，各地采取了一些变通的办法。山西河曲县的“两票制”便是其中一例。所谓“两票制”的主要内容是：在进行村党支部和支部书记选举时，先由村民投信任票，村民民意测验通过后，再由党员投选举票。44山东威海市和广东顺德市的做法是“两委合一”，即村委会主任、党支部书记两个职务一人兼，党支部成员与村委会委员交叉任职。
“‘两委合一’意味着党支部直接行使管理职能，减少了党支部和村委会两者分立情况下的摩擦，提高了党支部的管理效力。这项改革也减少了乡村干部的职数，有利于减轻农民负担。”45然而，“两票制”让非党员干预党内的事务，在理论上是极端荒谬的，在组织程序上也违背了中共的章程：“两委合一”则是明显退回到党政不分、以党代政的老路上去。必须指出，用混淆党务与政务、党组织与政权组织（或者准政权组织）、党员与非党员的不同权利义务的办法来替代清晰明确的党政分开、各司其职，这种权宜之计绝对是没有前途的。
既然城市中的中共基层党组织可以起“保证监督作用”，而通过在企事业单位内部担任领导职务的党员来实现政治领导；那么为什么在农村中就要另辟蹊径，与政治改革的大方向背道而驰，规定村党支部必须起“领导核心作用”呢？问题恰恰出在村民自治组织结构的总体设计上就不合理。
⑶民主决策与村民自治
“直截了当地说，因为农村地域分散和农民本身的弱组织性，农村基层民主很少有可能形成为针对国家的利益要求。其他层面或形式的民主因为容易形成强大的既得利益集团和产生强大的既得利益呼声，为了满足他们的利益要求，国家不得不牺牲经济建设本身的规律，丧失国家在现代化建设中的政治主动性。显然，这种情况对于急欲实现现代化的中国领导人来讲，是他们所不愿的。”46按照贺雪峰的说法，之所以选择村民自治，而不选择教授自治、市民自治，恰恰是因为村民自治影响不到国家层面的重大决策，与国家层面的民主决策无关。那么，在村民自治制度下是否存在村庄层面的民主决策呢？
于建嵘说：“村民自治作为国家在家庭联产承包责任制后，实行的一种农村政治安排，是在中国自上而下的权威体制内生成的这种‘自治制度’，对广大村民来说，其选择空间是十分有限的。特别是有关村级织织的性质、结构和职权这些方面都不是村民自主选择的结果，而只能是在国家法律权威下形成的制度性安排。也就是说，在国家主义的权威导向下，要求广大村民这些‘自治主体’完全按照国家的法律规定，建立符合基层政府意志的‘自治组织’”。47显然，他对于村民自治是否真正的自治团体表示怀疑。半个世纪以前，费孝通是这样定义的：“自治团体是由当地人民从具体需要中发生的，而且享受着地方人民所授予的权力，不受中央干涉。于是人民对于‘天高皇帝远'的中央政府极少接触，履行了有限的义务后，可以鼓腹而歌，帝力于我何有哉！”48史天健说：“贫困地区的农民考虑的更多的是如何获得足够的事物与住所，尤其是如何维持生计，而非公共事务。最后，贫困地区的人们可能会采用不同的方式追求财富。因为在这些地区机会有限，那些生活想过得好一点的人倾向于到富裕的沿海地区寻求报酬更高的工作，而非试图改善他们本村的管理。”49党国英介绍了权威学者的发现：“加尔布雷斯近几年强调人人参加投票的意义，并认为只有人人参加投票，才有可能产生真正的民主。他发现越是下层社会的百姓，参加投票的少”。50以上都是从“自治主体”的角度来解释村庄民主流于形式的原因。其实，更重要的原因是贫困地区根本没有什么自治事务需要“自治主体”来民主决策。
彭真在主持通过《村民委员会组织法（试行）》时就提出了警告，认为在实行村民自治过程中有二大危险，其中之一就是政府“给村民委员会头上压的任务太多，‘上面千条线，底下一根针’，这样就会把它压垮。”徐勇说：“彭真委员会长的警告不幸而言中。”“自1980年代农村改革以来，村民委员会所承载的行政任务主要集中在三个方面：一是计划生产，二是计划生育，三是税费收取（即通常所说的”要粮、要钱、要‘命’）。“51显然，这三项任务都不是村庄的自治事务。徐勇特别强调了推行计划生育国策以及越来越繁重的税费收取任务和达标升级活动（仅国务院授权农业部于1993年5月宣布取消的农村达标升级活动便达42项之多）对村民自治的冲击。大量的人类学调查资料（如曹锦清：《黄河边的中国——一个学者对乡村社会的观察与思考》，上海文艺出版社2000年版）表明，贫困地区的村民委员会根本没有真正意义上的自治事务所需的财力。
经济发达地区的村庄倒是拥有自治财力，但是高亭亭、史天健和戴慕珍三位学者都认为，富村不利于推动村民自治，主要原因是富村的干部能利用他们所控制的资源对村民威胁利诱；另外，富村一般都能完成国家交代的徵粮收款的任务，因此，乡镇干部也不积极推动差额选举来替换现有的村干部。戴慕珍指出：“有些村有村办企业和较多的村经济收入，在这些村竞争选举就会少些”。52史天健说：“对那些较富裕的省份，人们会说，经济繁荣自身就会不断提出民主管理和自治的要求。但是，当地有势力的老板阻止了竞选的进程。经济抓得好的村主任一般都能够保证再次当选，这就产生了‘老板政治’。地方老板出现在中国的富裕农村里。他们成功地在当地盖起了厂房，繁荣了当地经济，兴办了社会事业，如幼儿园、住房建设等，这些都有助于他们再次当选。”53在那些村企合一的村庄，村民的企业职工身份完全遮盖了他的社区成员身份，他的经济福利和社会保障来自村办企业利润而不是社区公共财政。经验证明，计划经济条件下的集体企业职工比较倾向于企业内部民主，市场经济条件下集体企业职工却吝于行使这种权利。特别是在企业领导人掌握经营技术诀窍、业务联系渠道、上层政治保护和金融贷款门路的情况下。中国各省的一些“样板村”，已经知道有许多实行的是领导人的“一言堂”和子承父业的“世袭制”，而没有民主决策和民主治理的丝毫气息。例如：“江苏华西集团的吴仁宝与吴协东，红豆集团的周耀庭与周海江，万向集团的鲁冠球与鲁伟鼎，横店集团的徐文荣与徐永安，河南刘庄的史来贺与史世锦，江苏永钢集团的吴栋材与吴耀芳，都是老子董事长，儿子总经理。另外，苏南乡镇企业中，双良，8个董事，4个是弟兄，一个是女婿；江阴申达集团，99年收购了江苏中达集团，买壳上市，其董事长和总经理由兄弟二人担任，下属的核心厂厂长是大哥；阳光、双良也都差不多。”54
⑷民主训练与村民自治
村民自治的支持者都十分强调它在民主训练方面的作用。彭真曾说：把村民委员会搞好，等于办好8亿农民的民主训练班，使人人养成民主生活的习惯，这是发展社会主义的一项重要的基础工作55.贺雪峰说：“在中国数千年的封建专制传统下，村民群众若能够将自治事务通过民主的办法管理好了，难道不可以训练占中国人口70％的农民的民主能力，提高他们的民主素质，使他们逐步为将来的国家民主作些准备吗？如果占70％的农民没有在基层的训练，笔者实在无法想象国家层面的民主如何可以开展，国家宪政何以立基。”56张鸣指出：在某些学者看来，村民选举无论有多少弊病，但毕竟是一件好事，通过选举，中国的农民可以学到民主，实践民主程序，作为实现民主的初步尝试，中国政府的这种举动是应该受到赞许的。然而，奇怪的是历史总是会出现某些相似，对现代史有些了解的人，也许不会忘记，在抗战期间，中共领导的抗日根据地曾经大规模地推行过村民选举，那时叫“大选”（跟美国人选总统一样），几乎每年都搞，每次选举都要经过广泛而深入的组织和动员，剧团演戏，宣传队上街，工作队深入农民家的炕头。为了适应比现在文化素质更低的农民，根据地创造出豆选法、画圈法、画点法、烧洞法、红绿票法、投纸团法和背箱子和乍胳臂等五花八门的投票方式。显然，当年主持根据地的共产党人搞选举并不是装样子，否则用不着费如此大的心思，年年投入非常大的人财物力。抗战八年，根据地选举至少进行了六、七年，学习的时间应该说不算少了，但全国解放以后，人们并没有发现老根据地的人要比其他地区更富有民主意识，更懂民主程序。57这说明有没有民主训练，对于真正的民主实践并没有什么影响。真想搞民主选举，没有经过训练照样可以进行；不想搞民主选举，几十年“形式民主”的训练并不能增进人们的民主意识。
其实，民主并不需要高深的学问或者崇高的品德，只需要人们对自身利益的体认与追求。萨托利说过：“民主不仅仅是一种政治形式，它首先意味着寻求更多的社会保障与经济福利”。58蔡定剑的调查表明：受教育程度高低并不是选民选举积极性高低的决定性因素。现实中由于各种因素的影响，参选态度与受教育程度的比例关系会发生扭曲，甚至成反比。受教育程度高的人如果认为选举的对象是重要、有作用的，选举程序公正民主，可能会比一般人更积极参与选举；相反，他们会更为消极，甚至抵制选举。蔡定剑说：“我认为，决定人们参与选举的主要动因是：第一，选举的机构是有作用的。第二，选举程序民主公正，人们对选举达到预期公正的结果有信心。第三，也是关键的一点，选举行为与选举者有利害关系。选举没有利益动机，再高素质的人也不会为纯粹的政治概念去投票。利益动机是选民选举的决定因素。如果一种选举制度缺少上述三种因素，那么这种选举就完全失去对选民的吸引力，变成了一种负担，要靠行政强制或靠经济利诱才会去投票。”“一个正常的市民社会的政治参与主要是出于对自身利益的考虑。只有选举行为与自己的利益相关时，才会积极投票。如果把选举制度建立在公民的教育程度、政治觉悟基础上，你就很难解释在西方一些国家200年前就开始议会直选。难道说200多年前那些流亡、放逐到北美大陆的异教徒、罪犯和流浪者比今天我们经过50年先进政治思想教育的中国公民的政治觉悟还要高吗？他们在200多年前直选了国会议员，难道21世纪的中国人民只能选举村长吗？所以，以公民素质高低来解释选举制度的推行是很荒谬的。”59据张静对吉林省梨树县的调查，即使在这样一个曾经以创造“海选”方式闻名中外的地方，相当部分村民也缺乏对选举的投入和兴趣，表现在：村民对竞选演讲的参与率不高（但私下的串联不少），对竞选者的公开提问相当有限（但私下的议论却非常多），一些村的弃权票很高（达到200张以上），代家人投票的情况也相当普遍，不少村干部还有动员、命令和对付上级检查的行为。村民自治选举处处受其他制度常规的束缚，因而无法取得公意的信任，长期以来只能被冷漠的态度所包围，用村民的话讲就是“谁上去都一样，都是捞一把，选不选有甚么意思？”或“不如就让那些已经被养肥的坐在位子上，另选一个‘架子猪’上去，又要拼命刮削我们。”60对于现代农村社会来说，国家层次的民主决策比社区层次的民主决策更关系到普通选民的切身利益，社区选举的投票率低于国家选举的投票率，在发达国家是相当普遍的现象。可以设想，如果中国农民能够通过选举投票来影响国家层次的农村税费政策，他们一定会比选举村委会更加踊跃地参与。
⑸自治与自由
白沙洲指出：虽然中国的农民人数庞大，但在对农村进行摧毁式社会改造的过程中已吸纳和消灭了所有党外的组织化力量，结果七、八亿农民变成了社会影响力最弱的群体。在今日农村中，除了少数地方的血亲联系能对乡村选举发生极其有限的影响外，唯一的组织化力量就是中共的党政基层组织；而参与村民自治的农民，却都是高度“原子化”的个人。如果说竞争性的选举是真实的民主选举的要件之一的话，那么，选民中发达的功能性团体的出现，则是竞争性选举真正发挥功能的必要前提。只有当中国农民切实享有结社自由，不再是“原子化”分布，而是结合在成千上万个自下而上的现代功能性团体组织（如农会、商会）里时，中国农村的民主才有真正的载体。62笔者在《村政的兴衰与重建》中指出：“不论是从字面上看还是从实质上看，群众自治都与群众专政有着一脉相传的联系。‘文革’中的群众专政，就是允许革命委员会对‘牛鬼蛇神’以及一切不驯服的人法外施法，实行‘暴风雨般’的‘全面专政’。群众自治同样意味着对法外施法的一种授权。”刘金海批评说，用“群众自治”取代村民自治，而且还将它同“群众专政”联系起来，这显然是“偷梁换柱”，“也是不科学的”。63王思睿曾说：“也有一些同道者对农村基层的‘群众自治’赞不绝口，殊不知它的真实运行机制是‘群众专政’的延续，它的理想模式也不过是英美政治民主化、行政专业化之前19世纪地方自治低级版本的拙劣翻版。”贺雪峰等人就指责这是一种“挖苦”。64其实，把“群众自治”同“群众专政”联系起来，意在说明，不能只从理论上的村民自治中去发掘民主的因素，也要注意揭示在现实的村民自治中暗藏着的压制自由的因素。“群众专政”的遗传并不是一种挖苦的言辞，而是一种客观存在的东西。何家栋说：村民自治试点已经有十年历史了，外国人看了也叫好，但是，许多群众自治组织通过“乡规民约”，教育──罚款──学习班（变相拘留）──强制执行等手段，又办成了对群众专政的大学校。65李昌平、吴思揭示了在村民自治的外衣掩盖下，非法剥夺公民自由的“学习班”、“小黑屋”、“灰牢”等存在的普遍性。66于建嵘通过解读“全国村民自治模范县”湖南省T
县的“村民自治示范村”S
村的《村民自治章程》，很精辟地说明了村民自治如何以“自治”的名义压制自由。第一，国家主义的权威导向在推动了村民自治活动的发展同时，又制约了村民自由选择的空间，并为基层政府特别是乡镇政府及村级组织提供了侵犯村民合法权利的机会。《章程》第18条规定，“村民应该种好、管理好所承包的责任田及其它生产经营项目，必须接受乡、镇、村的生产经营计划指导和农业技术指导，增加投入，并充分发挥其作用，提高效率和经济效益”。显然，这样的规定已将村民生产经营权也剥夺了。章程中那些大量标准不明、程序简单的处罚有许多地方都是与国家的法律法规相违背的。其中罚款是最主要的手段，在总共60条中有关罚款的条款就有24条。此外，章程还在多处制定了“强制措施”。至于什么是“强制收缴”、“强制执行”，章程并没有明确说出，据该村村委会负责人解释说，就是搬东西、拆毁住房、拔掉田里的庄稼等。第二，形式上的民主并没有改变传统的集权式村治习惯，村民自治实际上变成了“管制村民”。章程的主要精神不是对村民权利的保障和对公共权力机关的限制，反而成为了村民通过“民主形式”对自身权利的限制，以保证公共机关权力的管制权威。它在“强化一种观念，即村民成员的资格并非是无条件的，必须以对集体的归属为前提，即以分享规定中的共同价值为条件”。而这种集体归属如果不以村民个人权利的保障为前提，其政治后果就必然走向专制主义。第三，目前村民自治存在的问题，不只是操作层面上的问题，它是一种制度性缺陷，而更深层次的原因则是中国社会普遍缺乏契约精神。村民自治本应是国家对村民的一种民主承诺，问题是这种承诺在实践中缺乏必要的契约支持。村民自治章程只是村民之间的契约，但从目前的乡村社会的政治状况来看，更需要建立的是村民与乡村政府之间的契约。67
3.从国家政权建设和政治发展的角度
一个国家的政治现代化不仅仅是指政治民主化，而是整个政治系统的现代化。政治现代化的标准通常包括政治参与的扩大（民主化），政治制度化（法治化），政治渗透能力的加强（国家一体化）等。政治发展的代表人物L.派伊认为：“政治发展意味着从臣属型文化走向公民文化，政治参与扩大，对平等原则更加敏感，更多的人接受普遍性法律，政治体系的能力不断增强。”68亨廷顿认为：“政治现代化最基本的要素是，整个社会的各个集团在超越于村镇层次之上的参与政治，以及创立能够组织这种参与的新的政治制度（如政党）。”69政治权力深入社会基层、正式制度取代非正式制度，以及国家法律进入乡村社会，乃是国家政权建设过程中的不同侧面。如果用正规化、法治化、效率化、效能化的标准来衡量村民自治，不难发现在其最初设计上就带有根本性的缺陷。
⑴政权组织还是群众性自治组织
宪法把有关村民自治的内容与地方各级人民代表大会和地方各级人民政府放在同一节加以规定，很容易让人把村民自治和地方自治联想到一起。但是在现行宪法体制中只有民族区域自治和特别行政区自治，还没有一般的地方自治概念。因此宪法和《村民委员会组织法》均规定“村民委员会是基层群众性自治组织”。这样一来就产生了法律上的模糊不清和混淆：村民自治的性质到底是什么？它的主体是谁？谁具有法人资格？
如果村民自治属于地方自治的系列，那么一切都很清晰。在国外，各个层次的地方自治体（例如日本的都、道、府、县和市、町、村）都具有法人资格，而且是有别于一般私法人的公法人。但在中国，问题就复杂了。按照法人形态法定原则，什么样的组织可以成为法人、属于什么类型的法人，应当由法律规定。中国宪法和《村民委员会组织法》没有对此作出规定，但是不少地方的村民自治章程都规定“村民委员会具有法人资格”。这种规定在法理上是非常荒谬的。自治的主体既不是村民个人，也不是村民委员会，而是“村”（不是地理概念上的村，是以村为社区范围集合起来的全体村民）。《民法通则》第36条规定：“法人是指具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。”企业是法人，企业的经理只是法人代表，同理，村民委员会是法人代表，所代表的法人实体则是“村”。村民委员会管理的“是属于村农民集体所有的土地和其他财产”，而不是村民委员会的财产；承担民事行为后果的是全体村民，而不是村民委员会的几个人。村民自治的主体应该是全体村民，自治组织的权力机关是村民会议，自治组织的执行机关是村民委员会。不能把自治体与它的对外代表混淆起来，或者把自治组织的一部分——执行机关认作自治组织的全体。70徐勇说：中国农村村民自治是农村基层人民群众自治，包括以下内容：⑴自治的主体是农村村民，⑵自治的地域范围是村，⑶自治的内容为本村的公共事务与公益事业，即村务，⑷自治的目的是实现村民的自我管理、自我教育、自我服务。他又说：“自治组织本身不是政权机关”，“不可将村民自治与带有地方自治性的‘村自治’相提并论”，“村民自治与村自治虽一字之差，含义却迥然不同”。71为什么一定要与地方自治划清界限？按照孙中山的经典说法，地方自治就是“将地方上的事情，让本地方人民自己去治”。72“人民”、“本地方”、“地方上的事情”、“自己去治”，不就是徐勇所说的四条吗。为什么要否认村民委员会是政权机关？徐勇不是也承认“在实际生活中，村民委员会既要处理政务，又要处理村务，扮演着双重角色。”“在强大的行政压力下，村民委员会不可避免趋于行政化”。所谓“自治组织根据有关法令行使自治权，办理公共事务，主要手段是非强制性的。作为政权机关的地方自治组织，拥有国家政权，一般都具有强制性的管理手段。”73这只是在理论上强作分辨，上述《S
村村民自治章程》中，又有几条不需要“强制措施”、“强制收缴”、“强制执行”。
“持国家和乡村社会力量‘互强’观点的研究人员认为，村民自治是国家在应付基层政治组织衰败、地方代理者权力失控、干群关系紧张以及由此而引致的国家在农村地区统治能力与合法性双重危机时的唯一可供选择的政治机制。”74这种说法是武断的、不符合历史事实的，现行村民自治制度从来也不是“唯一可供选择的政治机制”。
1987年颁布的《村民委员会组织法（试行）》第7条第2款规定：“村民委员会一般设在自然村；几个自然村可以联合设立村民委员会。”1998年通过的《村民委员会组织法》则删去了按自然村设立村民委员会的原规定，只是说：“村民委员会根据村民居住状况、人口多少，按照便于群众自治的原则设立。”在法律条文改动的后面隐藏着一个历史故事。村民委员会最初在广西诞生时，便是设在自然村（原生产队）。后来，也有些省份把村委会建在了行政村（原生产大队）。赵紫阳在1986年11月的一次视察中说，村委会不能总是代替生产大队，因为许多生产大队，特别是在华南地区，它们是由十几个自然村组成的。他提出可以在自然村——不论其大小，也不论其先前是否是大队或生产队——建立村委会。在这点上，赵紫阳的意图是，让小而偏远的农村村民有更多的自治权而并非削弱自治。因为在一个以大村为基础上建立起来的委员会中，这些小村很难赢得一个席位。75由于当时的国家领导人有这样一种意见，《村民委员会组织法（试行）》中才会有相应的规定。这个思路与笔者的“村政、社有”基本一致，即把村民委员会（村社委员会）建在自然村，主要负责土地的产权与管理；在行政村一级则建立村公所，负责其他的政务。然而，在实行农村家庭承包责任制后原生产队和生产大队对土地发包权的争夺中，后者取得了压倒性的胜利，因此绝大多数省份的村委会都建在了行政村，只有广东（含海南）、广西和云南的村委会建在自然村。在民政部门的压力下，这几个省直到1990年代后期才陆续改变村制，把村委会建在行政村。
否定村民委员会是政权组织，主要是想回避和拖延解决现实中的两大难题：首先，绝大多数村委会是政社合一的生产大队的继承者，经济职能和政治职能没有分开，乃至出现了村办企业吞并村委会、以企代政的现象。其次，村委会干部不属于国家公职人员，不脱离生产劳动，不拿工资，只能根据协商享受一定经济补贴，却要承担最棘手的国家行政职能。
⑵公务员化还是胥吏化
在国家行政系统中尽可能少用正式的官员，同时随意地、大量地使用职役人员承担行政功能，在中国有着长期的传统。在明清两代，一个县只有朝廷命官数员，而师爷、长随、书吏、衙役、乡书、乡地等非正式人员则多达数百人甚至数千人。进入20世纪以后，县级、区级和乡镇级政府工作人员逐步实现了“有给职”、“全脱产”和“正规化”，到1980年代中期取消人民公社制度，本来是实行村干部公务员化的恰当时机，而村民自治制度却肯定了胥吏化的老传统，延误了村级治理官僚化（韦伯意义上的）、正规化这一非常重要的行政发展。
现代化的政府应当是一个有效率的政府。它应该具有很高的技术效率，尽可能采用最先进的组织技术，尽可能吸收高级人才，并能够使人力、物力的投资产生最好的效果；应该具有很高的配置效率，以社会的需求为导向，有针对性地提供高质量的公共服务；还应该具有适当的制度激励基础，即具有制度效率。76而三管齐下的现行村政运行机制，却是非常低效率的。除了村民委员会这一法定组织外，还有两种与之并行的权力管道——中共的村党支部与上级政府派出的驻村包村干部和下乡挂职干部，在这三种权力系统之间没有也不可能有明确的职责划分，而且都是非制度化、非正规化的运作，钱没少花，人没少用，行政效率还比不上人民公社时期。
胥吏式的村民自治干部机制已经不能提供制度运作必不可少的激励基础。王中人等提供了一个案例：浙江省某镇有人口2.4万，其中仅登记在册的在外打工经商做老板的就有6000多人（包括部分家属孩子），很多村子就剩下了六种人：“老、弱、病、残、妇、幼”。村干部只能从这些人中产生，导致干部普遍老龄化，素质不高。在个人趋利化的当下，由于村委会是村民自治组织，国家没有对村干部的劳动付出进行合理的经济补偿，许多村干部认为自己是无偿“奉献”而耽误了个人“发财致富”，是一件“不划算的事”。与此同时，有些农民竞选村委会干部只是为了“尊严面子”，并不是为了带领村民“集体致富”，因此“选上不管、管也不严”的现象时有发生。77面对这种现实，“与其在国家经纪模式基础上修修补补，床上叠床，多管齐下；不如让政府行政组织一竿子插到底，既简洁又有效。当前，尽管村民自治的调子唱得很高，现实的行政发展却趋向于村干部公务员化。”“把村长或村长助理纳入公务员系列，所有的地方公务员一律从村长或村长助理这样的公务员初阶起步，是今后的一个发展方向。”“大陆如实行村公所体制，与其像台湾村干事、村长专职化分成两步走，不如干脆一步到位。”78
⑶村自治还是乡自治
一个自治团体，首先应当是一个有效能的组织，也就是说，要拥有足够的人力、财力、物力来承担自治功能，为社区提供高品质的公共服务。由于需要由社区自治体提供的公共服务项目越来越多、质量要求越来越高，不断扩大社区自治体的规模是一个世界性的趋势。例如，日本社区自治体的总数由1933年的11474个（其中村9946个），减少到1990年的3268个（其中村589）。在决定实行村级自治还是乡级自治时，应当考虑到这个大趋势。
1987年通过的《村民委员会组织法（试行）》规定，“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助”，在法律上确认乡（镇）村之间不再是行政上下级的“领导关系”，而是“指导关系”。1998年的《村民委员会组织法》更加地明确规定，“乡、民族乡、镇的人民政府……不得干预依法属于村民自治范围内的事项”。然而，农村的现实情况却是乡镇对村的“领导”日益强化。
吴淼对湖南省H 镇进行个案调查后指出：“H
镇政府正在乡村关系中发挥其主导作用，控制和影响着村庄公共权力机关的职能、干部的任选与管理，这一系列过程中所所表现出来不对称的命令性关系明不需言。”在H
镇，已经形成了每月召开一次村主要干部会议和各主管干部会议的制度，如计生干部会议、治保主任会议，在特殊情况下是随时都可以召开。这些会议的主要内容是向村里布置任务，并让村干部对前段时间布置的工作进行汇报，政府检查评比总结。政府布置的任务，几乎成了村干部工作的全部，以至于从职能和运作上看，很难发现村庄公共权力组织（更别说村委会）的群众自治性。虽然村委会换届选举时规定必须实行“海选”，但是政府事实上仍在影响甚至是控制着村干部的任选和去留，尤其在村庄“党政”主要干部（村支部书记和村主任）的任用上，其影响就更大了。首先，党委直接任命各村的支部书记，并规定由村支部书记组织领导村委会的选举。其次，村干部离职或调走出现缺位时，按照党章和《村组法》，应该组织选民进行补选，但在H
镇，通常的作法是，党委召开会议研究之后，派一个党组成员（一般是党政包村干部）到村里召开支村委会议，然后就指定人员填补空缺。《H
镇村干部管理办法》规定，将按照党管干部的原则，切实加强村级干部队伍管理，对支村委干部的选拔、培训、调配、任用必须有组织、有计划、按程序进行。每年要由镇政工书记牵头，组织、宣传、民政和驻村干部参加，对村干部的德、能、勤、绩进行一次全面的年度考察，将考察的结果作为村干部任免和兑现奖惩的重要依据。“村财乡管”或“村账乡管”也是乡镇控制村庄的一个主要手段。79河北、山西等省还进而推行了“双代管”（由乡镇政府经管部门统一代管村级财务，既代管资金又代管账目）和会计代理制（村会计由县里统一考试录用，在乡里统一办公，一个会计管3至5个村的账）。80村民自治成为形式化的表面文章，不仅因为在村的范围内缺乏自治人才和自治财力，更重要的是缺乏自治事项。当前村委会的主要任务是完成上级政府委派事项，个别的村办事业诸如小学，在义务教育达标评比活动中也陆续被解散或合并到乡镇办的学校了。应当实行乡镇自治而不是村级自治的更详尽的理由，笔者将另文阐述。81
4.从中国特色现代化的角度
如果用村民自治一类的“制度创新”来根本否定现代性和现代化，相信绝大多数中国人尤其9亿中国农民是不会赞同的；如果鼓吹村民自治一类的“制度创新”可以开创中国特色的现代化道路，恐怕响应者依然寥寥。由于对所谓的“制度创新”缺乏警惕，过去已经让中国人上过许多当，吃了许多亏。曾几何时，人民公社被说成是“制度创新”，知识青年上山下乡被说成是“制度创新”，“离土不离乡”被说成是“制度创新”，“发展小城镇”被说成是“制度创新”，乡镇社区企业被说成是“制度创新”，股份合作制（或“共有制”）被说成是“制度创新”，……结果无一不沦为制度泡沫和理论泡沫。现在又轮到村民自治被说成是“制度创新”了，人们还会盲目地相信吗？
有论者依据中国村民自治的实践，“发展”了马克思主义的民主观。张中南等人说：“在整个初级阶段必然存在两种形态的民主因素：一种是以国家形态出现的阶级民主，即统治阶级通过国家政权的形式和职能管理以经济生活为中心的全部社会生活中的各种公共事务，资本主义民主和社会主义民主都是属于国家形态的民主；另一种是以非国家形态出现的民主，即全体社会成员通过群众自治或社会自治的方式管理全部社会生活中的各种公共事务，……不断地发展和扩大非国家形态的民主自治因素，使国家的职能逐渐社会化，从而日益接近并最终达到共产主义民主的目标，是社会主义初级阶段民主建设的方向和主流。”82张永桃说：“民主首先是一种国家形式，一种国家形态或国家制度。作为国家制度的民主，属于政治上层建筑和政治民主范畴。这是民主的本质和主要表现形态。除此以外，民主还有其他表现形态。比如说，随着国家于社会的分离并二元化，政治将区分为政权政治与非政权政治，社会组织区分为政权组织和非政权组织，民主也将区分为政权民主和非政权民主，即是一种同国家政权民主相区别的社会民主。”“村民自治是一种社区基层民主制度，是社会民主的一种形式”：“如果说国家政权民主是‘宏观民主’，社区民主则是‘微观民主’”。83徐勇认为，知识精英构造民主的理论资源长期来自于西方，如根据西方经典理论，民主和私有财产是相关联的，集体主义只能产生集权专制。然而，中国的村民自治却发生于财产集体所有的背景下，正是这种个人与集体的互动交换蕴育着村民自治式的草根民主。知识精英在睁大眼睛向外看的同时，低头向下发掘本土资源，才能建立起与西方平等对话的机制。84总之，村民自治这种非政权组织的、群众自治的、个人财产与集体财产互动交换的“社区民主”（或“微观民主”、“草根民主”），就是现阶段中国特色的社会主义民主。“社区民主的发展，可以为民主政治建设拓宽基础，提供社会支柱，壮大民主力量，推进国家民主化进程。”85秦晖不赞成上述观点，他指出，村民自治与促进国家民主不是一回事。历史表明“熟人共同体”的组织方式完全不同于国家的状况常常可以协调地长期共存，并不存在“社区民主”发展为国家民主的逻辑联系。沙皇俄国的“村社民主”与沙皇专制并存，传统波兰的基层农奴制社区与贵族民主性质的“自由选王制”国体并存，都是长达几百年的稳定传统。86李昌平说：“步云直选乡长的意义远非直选村长和分田单干所能比的，因为乡长是一级政府。政府的官员是否直选是专制与民主的分水岭，政府从此有了自我纠错机制。”“但村长不是政府官员，在中国几千年的文明史中，直选自治组织的领导人的历史很悠久，族长、户长就是选出来的。”“农间选举的游戏规则很成熟，很值得选举村长借鉴。如：选户长一定是选有德有望的人，选出来的人几乎是大家公认的，有广泛的民意基础，选户长的程序是很科学的，更是民主的。我们现在选村长，德的标准不高，有时民意基础也不厚，所以，选村长的民主水平还没有达到民间自民主水平。”87也就是说，村民自治在实质上只是传统的延续和改头换面，而不是真正的制度创新。
党国英说：“村民自治是民主政治的起点吗？从过去历史看，没有一个国家的民主政治制度是从农村开始的，更没有在与中国相似的历史条件下从农村开始进行政治改革的成功经验。有一种说法，认为中国经济改革走了所谓‘农村包围城市’的道路，政治改革也会靠走这条道路获得成功。我们不敢说这种政治改革路径就一定不能成功，但这种推理是靠不住的。二十年前的社会条件与当今的社会条件大不相同，而经济改革与政治改革所赖以进行的社会条件也很不相同，不能由此及彼推导出结论。”88他的话留有一定的余地，其实完全可以说得更肯定一些：“中国政治改革走所谓‘农村包围城市’的道路，绝无成功可能。”
村民自治的做法能够移植到城市里面来吗？从法律上说，城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会同属于“基层群众性自治组织”，宪法第111条规定：“居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。”但是，城市居民参加居委会选举的积极性比村民参加村委会选举的积极性要低得多。因为村委会毕竟还有发放和调整农地和宅基地的功能，而居委会对于城市居民简直没有什么实际的用处。从另一方面来说，不像村委会成员的公务员化还在扭扭捏捏，犹抱琵琶半遮面；居委会成员的公务员化近来已经明朗，居委会正在由“基层群众性自治组织”向街公所转化。
当前，城市中的单位制度正在迅速瓦解，大批外来打工者正在从乡村涌入城市，城市治理制度改革的紧迫性和重要性远远超过农村。但是，这种改革的目标不应该是建立和完善“基层群众性自治组织”，而是实现市政自治和街道办事处范围的大社区自治（城坊自治）。为什么市民自治长期按兵不动，而让“村民自治”独领风骚？最合理的解释是，真正的地方自治和社区自治还没有浮出水面，所谓的“村民自治”只是徒有其名。吴国光和史瓦兹教授强调，大陆村民自治得以推行的主要原因之一是“政治制度的隔离性”；中共政府给予农民选举的机会，是因为农民不会对中共政权造成什麽伤害，这种有限的民主化不能与台湾的地方自治相提并论。89发达国家经过几百年的实验，在市场化、民主化、城市化方面已经摸索到许多成功的经验。放着成熟的经验不学，一味醉心于左道旁门的所谓“制度创新”，不是愚蠢就是囿于小团体的特殊利益。中国的现代化肯定会有自己的独特之处，但不是因为虚拟的特殊价值观和“文化”，而是因为实实在在的具体国情。中国是一个大国，在行政区划的层级设计上就不能照搬别国，而这关系到究竟是选择乡镇自治还是村镇自治。中国人口世界第一，因此不能像大多数发展中国家那样只培育一个中心城市（如泰国的曼谷、韩国的汉城），而必须有十来个全国性的经济中心城市和几百个地区性的经济中心城市，这就要求加快实行地方自治。中国农民现在还是人口的大多数，人均耕地又少的可怜，要实现社会公正，就不能像发达国家那样靠政府财政对农民的转移支付，只有大规模地转移劳动力资源和转移人口，才可能减少城乡差别，这就要求乡村治理结构和农地制度都要与之配套。
余论：继承与扬弃
贺雪峰在《村民自治的功能及其合理性》中说：“沈延生先生的长文，自历史到现实，自理论研究到对策设计，洋洋洒洒近7万言，立论清晰，观点明确，十分给人以启示。”但“遗憾的是，沈先生的政策设计是以对现行乡村政治基本框架的否定为前提提出的，并非在现行乡村政治框架基础上的深化”。他认为，应当“对村民自治本身的各种已经展开的实践可能性及理论可能性作充分考量”，“将村民自治本身可资利用的空间一一利用”。他还指出，理论界的一些人面对日趋严峻的农村形势，“站在国家主义立场上”，“主张国家必须建立强大的行政能力，以在转型时期有效控制农村社会，事实上即是对过去民主化的方向进行批判，沈延生……先生即为持此种态度者”。“若理论界将过多的精力置于乡村治理行政化还是民主化的方向争议上，则是不太明智的，也是容易误导学界智慧的。”针对贺雪峰先生的批评，笔者作出四点回应。
首先，“现行乡村政治基本框架”，“已经展开的实践”和“理论可能性”三者不是一回事，不能绑在一起说。否定村民自治理论，不等于否定村民自治实践，也不等于否定这一实践所形成的现行制度框架。实践本身永远蕴含着一种历史合理性，波普认为，历史是在不断的试错与纠错中前进的。即使对于十年“文革”期间中国人民的实践，也不能全盘否定，毕竟还有国民经济和科技的发展，与西方发达国家外交关系的改善，农村基础教育的扩展和医疗卫生条件的提高等众多成就。况且，失败是成功之母，现在有充分的理由说，没有“文革”，中国改革开放就不会走在苏联和东欧国家的前头。但是，毛泽东无产阶级专政下继续革命的理论是可以而且已经被彻底否定。
其次，既然提出“政策设计”、“对策设计”，就必须具有现实感，以“现行乡村政治框架”为考量的出发点。事实上，笔者一贯主张在政策和制度保持基本稳定的前提下“渐进的改造”。徐勇提出把农村基层政府由乡（镇）收缩至县（市）；90温铁军主张镇只管建成区，不辖村，村镇并列自治；91党国英建议取消村级管理层次，缩小乡镇规模，建立大农村社区；92笔者则比较偏于保守，不主张触动乡镇和村的政府架构、行政层级与区划，而只改革它们的治理方式。笔者也赞成保留村民委员会，但是要真正实行政社分开、政企分开。秦晖主张村民委员会一律设在自然村；93笔者则主张村民委员会（或改称村社委员会）可以设在自然村，也可以设在行政村，视现行土地承包制的发包方在哪一级而定，尊重现实，不强求一致。
第三，笔者批评村民自治理论，并非“站在国家主义立场上”，而是站在宪政民主主义的立场上。宪政民主主义最强调契约精神，宪法就是政府与公民之间的契约。契约必须讲诚信，没有政府在社会诚信方面作出表率，说一套做一套，就不可能实行宪政民主。研究表明，村民自治理论与现行村政运行机制有着难以弥合的矛盾，例如乡镇政府对村民委员会的“指导”与“领导”，“非政权组织”与压力型“紧约束”下“村民委员会不可避免趋于行政化”，“村民委员会成员不脱离生产”与“事实上的‘准干部’身份”以及日益增加的公务员身份，等等。这种理论与实践、言论与行为相互抵触的状况长期延续下去，只会败坏社会诚信，侵蚀宪政民主的可能性空间。
第四，“乡村治理行政化还是民主化”，不是必须二者取一、非此即彼的问题。在发达国家，并不存在政府之外的“群众性自治组织”，行政系统是一竿子插到底的；同时，基层政权都实行地方自治和自治选举。也就是说，乡村行政化与民主化可以并行不悖，政务类公务员与行政类公务员可以和衷共济。“主张国家必须建立强大的行政能力”，就要对“民主化的方向进行批判”，这种说法不适合包括笔者在内的宪政民主主义者。真正有意义的争议不是“行政化还是民主化”，而是集二者于一身的社区自治行政是放在村级、乡镇级还是县级。
笔者认为，人们对于过去的实践即历史总是要继承下来的，没有人能够拽着自己的头发离开地面。错误的或过时的理论可以扬弃，但对特定背景下理论提出者的良苦用心也要有“同情的理解”。村民自治理论倡导者对于国家民主化、社区自治、社区民主理念的弘扬和众多实践者对于民主选举的程序性实验，是值得未来史家大书特书的。
正如徐勇所说：“草根民主的价值不仅在于提供了一套规则和程序，更重要的在于它为国家政治生活提供了一种示范。如果连‘泥腿子’都知道要秘密写票、无记名投票，作为国家权力机构的人大会议的举手表决不是有些相形见绌了吗？如果村委会主任只有通过选举才能获得权力的合法性，那么，其他的村官以至更高层次官员的合法性权威又应该怎样建立呢？如果村里的公共事务都必须公开，与更多人的重要利益密切相关的国家政务是否更应该公开呢？”“村民自治的形式示范效应远远大于其实质性。”94即使是村民自治的批评者也承认，村委会选举已经对中国大陆的政治发展产生了影响：（1）村委会的民主选举对人大的选举产生了示范效应，许多技术上的细节实际是民主程序的保障，例如秘密投票、不由上级政府指派候选人及候选人竞选办法等；（2）村委会的民主选举促进了共产党党内民主的发展。村委会的选举不仅诱发了两票制的诞生，还促使越来越多的农村党员要求按照党章民主选举支部书记；（3）村委会选举的成功使得乡镇长直选列上了政治改革日程，一些地方的领导人表示要率先在乡镇长直选方面取得突破；（4）民主选举村委会的实践创造了不少民主选举和民主管理模式，突破了不能搞竞选的政治禁忌，创造了一套得到北京领导人认可的中国式的民主政治语言；（5）民主选举村委会冲击了农村基层干部的“主民”观念，也提高了农民的民主意识。95最后，笔者要表明对村民自治理论倡导者的希望：不要太痴迷于创造“与西方国家不同的经验范式，并对由西方国家经验中产生的西方民主理论构成挑战”；尽快抛弃“群众性自治”的理论怪胎，在与世界接轨的基础上展开对中国特色地方自治和社区自治的探索。
1贺雪峰：《村民自治的功能及其合理性》，载北京：《社会主义研究》，1999年第6期。
2黎炳盛：《村民自治的最初诱因：非集体化改革后农村公共产品供给的失效》，载“世界与中国研究所”网站。
3转引自欧博文等：《在党国中纳入民主：中国的村民选举》，载“世界与中国研究所”网站。
4白沙洲：《重新审视中国农村的基层选举和村民自治》，载“世纪中国”网站。
5《邓小平文选》，第三卷，北京：人民出版社，1993年版，296页。
6邱越伦（Allen C.Choate ）：《中国的地方治理》，载“世界与中国研究所”网站。
